Vorgeschichte zum Yates-Memorandum
Yates-Memo.
Es ist das Jahr 2008. Nicht nur die Finanzwelt, sondern die gesamte globale Weltwirtschaft steht am Abgrund. Im Fernsehen sieht man Bilder weinender Familien, die die Hypothek für ihr Haus nicht mehr bedienen können und dabei sind alles zu verlieren, man sieht Bilder von Politikern, die in der Hoffnung auf das Wohlwollen ihrer Wähler gegen die Banken schimpfen und von Bankern, die an den Pressevertretern vorbeieilend Kartons aus gläsernen Wolkenkratzern tragen.
Die globale Finanzkrise hat Spuren hinterlassen, und zwar durch alle gesellschaftlichen Schichten hindurch. Entsprechend laut war der Ruf der Bevölkerungen nach Vergeltung, nach Gerechtigkeit und danach die Verantwortlichen an den Galgen zu knüpfen. Anders ausgedrückt: Die verantwortlichen Personen sollten zur Rechenschaft gezogen und vor Gericht gestellt werden.
Ermittlungen des US Department of Justice im Zuge der Finanzkrise
Die US-Behörden und insbesondere das US Department of Justice (DOJ) waren daher bemüht dem Willen des Volkes nachzukommen. Doch obwohl das DOJ Vergleichszahlungen von über 85 Milliarden Dollar einstrich (wovon allein 13 Mio. von JP Morgan stammten), blieb die Finanzkrise weitestgehend gesichtslos. Die Strippenzieher, die Verantwortlichen in den an der Skyline schimmernden Elfenbeintürmen blieben unbescholten und der brennende Wunsch der Bevölkerung danach, Köpfe rollen zu sehen, unerfüllt. Die New York Times titelte am 30.04.2014 und damit etwa sechs Jahre nach Ausbruch der Finanzkrise: „Only One Top Banker Went to Jail for the Financial Crisis”. Andere Verfahren endeten mit Freisprüchen oder Vergleichen. Die Führungsetagen der Finanzinstitute blieben von strafrechtlichen Sanktionen im Wesentlichen verschont. Allenfalls der Ruf einzelner Top-Banker bekam ein paar Schrammen ab.
Das sollte sich ändern.
Das Yates-Memo als Lehre des DOJ aus der Finanzkrise
Die als Reaktion auf die Finanzkrise im September 2015 von Deputy U.S. Attorney Sally Q. Yates angekündigten Richtlinien für die Verfolgung von Unternehmensstraftaten haben ganz erhebliche Auswirkungen für die Führungsetagen globaler Konzerne – bis heute. Die Folgen des „Yates Memo“, wie die Richtlinie genannt wird, bekommen gegenwärtig insbesondere Top-Manager deutscher Autokonzerne zu spüren. So ist unter anderem gegen Martin Winterkorn, Ex-Vorstandsvorsitzender von Volkswagen und Rupert Stadler, Ex-Vorstandsvorsitzender von Audi, in den USA Anklage erhoben worden.
Doch was sagt das „Yates Memo“ eigentlich?
Unternehmensstrafrecht in den USA
Um das „Yates Memo“ zu verstehen ist es wichtig, zunächst einen Blick auf das US-amerikanische Unternehmensstrafrecht zu werfen.
Anders als Deutschland kennen die USA ein Unternehmensstrafrecht schon seit Beginn des 20. Jahrhunderts. Es funktioniert nach dem Grundsatz der Geschäftsherrenhaftung. Das Unternehmen macht sich also strafbar, wenn Mitarbeiter im Rahmen ihres Anstellungsverhältnisses strafbare Handlungen begehen und sie dabei zumindest auch einen Vorteil des Unternehmens bezwecken.
Das DOJ spielt bei der Strafverfolgung von Unternehmen eine zentrale Rolle. Zwar sind in den USA die maßgeblichen Gesetzgebungskompetenzen einschließlich des Strafrechts den einzelnen Bundesstaaten vorbehalten. In Teilbereichen wie etwa dem Anti-Korruptions- Kartell- oder Wertpapierrecht bestehen jedoch vorrangine Bundeskompetenzen.
Die Rolle der DOJ-internen Richtlinien
Die Staatsanwälte des DOJ verfügen über einen sehr weitreichenden Ermessensspielraum. Anders als in Deutschland umfasst dies sogar das Recht eine Straftat nicht zu verfolgen. Um dennoch eine einheitliche Rechtsanwendung zu gewährleisten, gibt es DOJ-interne Richtlinien, die im sog. U.S. Attorney’s Manual (USAM) zusammengefasst werden. Der/Die Deputy Attorney General verfasst als Amtsführer*in ein Memorandum, in dem festgelegt wird, wie die Staatsanwälte/innen ihr Ermessen ausüben sollen. In den Principles of Federal Prosecution of Business Organizations werden wiederum die maßgeblichen Punkte der Memoranden eingearbeitet. So entstanden im Laufe der Zeit mehrere Memoranden von verschiedenen U.S. Deputy Attorney Generals wie das „Holder Memo“ von U.S. Deputy Attorney General Eric Holder aus dem Jahr 1999 mit dem Titel „Bringing Criminal Charges against Corporations“, dem „Thompson Memo“ von Larry Thompson aus dem Jahr 2003, dass von den Unternehmen verlangte auf das Attorney-Client-Privilege und Work-Product-Privileges zu verzichten (sog. „Waiver“; die Pflicht zur Erklärung eines Waivers zur Erlangung eines Kooperationskredits wurde im Jahr 2008 als verfassungswidrig aufgehoben) und nach dem „McNulty-Memo“ (2006) und den „Filip-Guidelines“ (2008) schließlich das „Yates-Memo“.
Vergleichskultur im US-amerikanischen Unternehmensstrafrecht
In den USA herrscht auch im Bereich des Unternehmensstrafrechts eine ausgeprägte Vergleichs- und Kooperationskultur. Hierfür gibt es mehrere Gründe. Ein wichtiger Punkt ist sicherlich, dass Unternehmen in den USA sich im Gegensatz zu natürlichen Personen nicht auf den nemo-tenetur-Grundsatz berufen können.
Ziel der Unternehmen ist regelmäßig der Erhalt eines begehrten Non-Prosecution-Agreements (NPA), eines Deferred Prosecution Agreements (DPA) oder jedenfalls (siehe Volkswagen) eines Plea Agreements (PA).
Während die Strafverfolgungsbehörde im Falle des NPA auf eine Anklage verzichtet, erhebt sie im Falle des DPA zwar eine Anklage, sie wird aber auf ihren Antrag hin ausgesetzt. Sowohl NPA als auch DPA stehen unter der Bedingung, dass das Unternehmen gewisse Bedingungen erfüllt. Welche Bedingungen dies sind hängt von einer Reihe von Umständen ab. Im Falle der Nichterfüllung der Bedingungen droht die ganze Härte des Gesetzes.
Beim PA erfolgt eine Anklage und ein Schuldeingeständnis des Unternehmens. Die Einzelheiten des Schuldeingeständnisses hängen wiederum vom Verhandlungsgeschick des Verteidigers ab.
Vorteile eines Vergleichs mit dem DOJ
Die Gründe für eine Vergleichsabschluss mit dem DOJ sind vielfältig. Für das Unternehmen geht es natürlich darum, existenzvernichtende Strafen zu vermeiden und das Verfahren möglichst schnell zu erledigen, um die mit einem Ermittlungsverfahren des DOJ einhergehenden negativen Konsequenzen (Reputationseinbuße, erhebliche Ressourcenbindung, Auswirkungen auf den Aktienkurs) zu vermeiden.
Auch für das DOJ bringt ein Vergleich mit dem Unternehmen Vorteile, da entsprechende Ermittlungen extrem langwierig und kompliziert sein können. Zudem ist das US-amerikanische Jury-Verfahren mit enormen Unsicherheiten behaftet. Vor dem Hintergrund, dass in einem Plea Agreement regelmäßig ein „Es tut mir leid“ mitschwingt und ein Vergleich dem DOJ die Möglichkeit bietet, vergleichsweise schnell Erfolge in der Öffentlichkeit zu präsentieren, ist das DOJ einer Einigung regelmäßig nicht abgeneigt.
Grundbedingungen für ein Non-Prosecution-Agreement (NPA) oder Deferred-Prosecution-Agreement (DPA)
So einig sich Unternehmen und DOJ bei den Vorteilen von Vergleichen sind, so uneinig sind sie sich häufig, wenn es um die Bedingungen für den Vergleich geht. Denn genau hier liegt die Krux!
Ob ein Unternehmen überhaupt erst in den Genuss eines NPA oder DPA kommt, hängt von einer Reihe von Faktoren, wie zum Beispiel der Schwere des Vergehens, der Effektivität des Compliance Management Systems und der zeitnahen Offenlegung des Verstoßes gegenüber den Behörden ab. Geht es in die Verhandlungen um ein mögliches NPA oder DPA verlangt das DOJ regelmäßig die Erfüllung folgender Bedingungen:
- Es erwartet vom Unternehmen die vollständige und aufrichtige Zusammenarbeit mit den Behörden.
- Das schließt in der Regel die Zustimmung zu einem sog. Statement of Facts, also zu einem Tatsachenbericht über die vorgeworfenen Handlungen und die Übernahme der vollen Verantwortung für die Handlungen ein.
- Des Weiteren lässt sich das DOJ vom Unternehmen zusichern, dass das Statement of Facts auch dann vom DOJ verwendet werden darf, wenn das Unternehmen gegen die vereinbarten Bedingungen verstößt und der Vergleich somit nicht zustande kommt.
- Das Unternehmen muss zusichern, dass die festgestellten Tatsachen in keinem Kontext bestritten werden.
- Es muss in die Aussetzung der Verjährung einwilligen.
- Das Unternehmen muss erklären, dass es zur Kenntnis genommen hat, dass die Vereinbarung nicht vor Verfahren durch andere US-Behörden schützt und insbesondere Einzelpersonen nicht vor weiteren Verfahren geschützt sind.
- Schließlich wird vom Unternehmen verlangt, Maßnahmen zur Vermeidung ähnlicher Vorfälle in der Zukunft zu ergreifen. Teilweise wird über mehrere Jahre ein Monitor im Unternehmen eingesetzt, der die Umsetzung entsprechender Maßnahmen im Auftrag des DOJ überwacht. Dies soll es laut Verlautbarung des BMJV in einem zukünftigen Verbandssanktionsrecht aber (zum Glück) wohl nicht geben.
Die Kernbedingung zur Erreichung eines cooperation credit
Die Kernbedingung des DOJ ist stets dieselbe: Das Unternehmen muss seine uneingeschränkte Kooperationsbereitschaft erklären. Es muss alle relevanten Tatsachen offenlegen! Nur wenn das Unternehmen die Bedingungen erfüllt, kann es in den Genuss eines sog. Kooperationskredites („cooperation credit“) und damit eines NPA oder DPA gelangen.
Bei einem Plea Agreement ist eine vollumfängliche Kooperation dagegen keine zwingende Bedingung.
Was war neu am Yates-Memorandum?
Die oben aufgeführten Bedingungen galten allesamt bereits, bevor irgendjemand (zumindest außerhalb der USA) den Namen Yates auch nur gehört hat. Was ist also neu am Yates-Memo?
Das Yates-Memo, das als Reaktion auf die ausgebliebene Sanktionierung verantwortlicher Personen in der Finanzkrise gesehen werden kann, verschiebt den Fokus auf das individuelle Fehlverhalten einzelner Verantwortlicher im Unternehmen. Es umfasst sechs Kernthesen („key steps“). In seiner Gesamtheit verlangt es nicht nur die Zurverfügungstellung aller relevanten Fakten, sondern darüber hinaus nunmehr explizit die Bereitschaft des Unternehmens, bei der Ermittlung gegen Einzelpersonen zu kooperieren. Das Yates-Memo schafft somit ein Alles-oder-Nichts-Prinzip. Nur wenn das Unternehmen alle Fakten und die dazugehörigen Namen liefert, kommen NPA und DPA überhaupt erst in Betracht. Das Yates-Memo statuiert somit nicht weniger als die Pflicht des Unternehmens, die verantwortlichen Personen zu identifizieren und den Behörden „mundgerecht“ zu servieren. Oder, um es in den Worten von Sally Yates zu sagen: „You have got to cough up individuals!“
Das Yates-Memo verlangt die „großen Fische“
Und mit Individuen meinte Sally Yales keineswegs die kleinen Fische. Das stellte Sally Yates klar, indem sie sagte: „We’re not going to be accepting a company’s cooperation when they just offer up the vice president in charge of going to jail.”
Das Yates-Memo verlangt von den DOJ-Staatsanwälten zudem sich so früh wie möglich auf die Verfolgung von Einzelpersonen zu konzentrieren. Hier gilt es zu berücksichtigen, und das hatte ich oben ja bereits angemerkt, dass ein NPA oder DPA zugunsten des Unternehmens nicht bedeutet, dass die verantwortlichen Einzelpersonen aus dem Schneider sind. Im Gegenteil: nach dem Yates-Memorandum ist die individuelle Strafverfolgung unabhängig von einer einvernehmlichen Lösung voranzutreiben. Wie gut das funktioniert, sieht man u.a. an den Anklagen gegen deutsche Automanager in den USA (allerdings gab es hier auch nur ein PA).
Reform des DOJ Justice Manual durch Rod J. Rosenstein – Keine Abkehr vom Yates-Memorandum
Unter der Trump-Regierung wurde Sally Yates durch Rod J. Rosenstein als US Deputy Attorney General abgelöst. Dieser veranlasste im November 2018 eine Reform des Justice Manual. Hintergrund war, dass sich in der Praxis die Kehrseite des Yates-Memorandums gezeigt hatte. Das Yates-Memo hatte von den Unternehmen verlangt, dem DOJ alle an der Tat beteiligten Personen zu benennen. Der Nachteil dieser Bedingung war, dass die Ermittlung wirklich aller verantwortlichen Personen gerade bei komplexen Unternehmensstrukturen und umfassenden Sachverhalten praktisch kaum umsetzbar war. Zu viele Verfahren gegen zu viele Beschuldigte verschlangen zudem zu viele Ressourcen des DOJ und verlangsamten daher die Verfahren gegen die Hauptverantwortlichen.
Die Reform des Justice Manual sollte die mit der Alles-oder-Nichts-Forderung des Yates-Memo einhergehende Entschleunigung der Strafverfolgung beseitigen. Danach müssen Unternehmen dem DOJ nicht mehr alle verantwortlichen Personen, sondern nur noch die Hauptverantwortlichen nennen, um die für ein NPA oder DPA erforderliche vollständige Kooperationsbereitschaft zu demonstrieren. Die Reform des Justice Manual stellt somit keine Abkehr vom Yates-Memorandum dar. Sie kann vielmehr als Feinjustierung des Yates-Memorandum gesehen werden: Unternehmen, die in den Genuss eines cooperation credit kommen wollen, müssen ihre Anstrengungen nunmehr voll und ganz auf die Hauptverantwortlichen fokussieren. Andernfalls rückt eine günstige Verfahrensbeendigung in weite Ferne.
Fazit
Die in der Überschrift etwas reißerisch aufgeworfene Frage dürfte beantwortet sein. Das Yates-Memorandum bedeutet nicht nur für das Unternehmen, sondern insbesondere für die in den Unternehmensorganen sitzenden Unternehmenslenker ein großes Problem. Denn wer ist schon gewillt sich selbst dem DOJ auszuliefern?
Für das Unternehmen ist der Abschluss eines Vergleichs mit dem DOJ dagegen in der Regel überlebensnotwendig.
Damit beginnt für die verantwortlichen Strafverteidiger – egal ob für Unternehmen oder Individuum – ein Tanz auf Messers Schneide, der viel strategisches und taktisches (Verhandlungs-)Geschick und nicht zuletzt Fingerspitzengefühl erfordert.
